海南自贸港将于12月18日迈入全岛封关运作新阶段。各界目光聚焦于此，期待这片土地即将发生的变化。
过去很长一段时间，海南的标签是“旅游”，且经济增长极大依赖土地开发，经济结构中农业占比颇大。
转折定调于2018年，当年中国（海南）自由贸易试验区成立，2020年《海南自由贸易港建设总体方案》发布。
自此，海南对标全球最高水平开放形态，建设自由贸易港，并凭借独有的政策、法律条文加持，推进跨国贸易自由、便利化，吸引生产性服务业和高端制造业集聚。
数据带来的变化更直观。2018年以来，海南货物贸易、服务贸易年均增速都超过25%；累计吸引外资174亿美元，超过此前30年总和。2024年，海南旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业四大主导产业占海南地区生产总值比重达67%，较2019年提升约12个百分点。
成绩显著，但改进空间犹存。近日，在2025年“读懂中国”国际会议现场，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林提出，海南自贸港的政策能不能更好起作用，需要制度化保障，“这也是企业最看重的”。
他认为，面向未来，海南要通过持续推进制度型开放，吸引更多国内外企业来此设立总部，打造两个总部基地：一个是国内企业到东盟投资的总基地，一个是东盟企业到中国国内投资的总部基地。
抓住“总部经济”，也就抓住产业链、价值链高端环节。现阶段已有多个地区争相发力总部经济，海南优势在哪？长远来看，打造全国对外开放最高形态，又将为海南乃至全国带来什么？
可聚焦教育、金融等现代服务业
现阶段，中国有22个自由贸易试验区，但自由贸易港仅有海南1个。
自贸区和自贸港都是中国对外开放的重要战略举措。即通过在某个区域率先施行对外贸易方面的制度创新、率先对标国际高标准经贸规则，进而优化营商环境，实现产业集聚和升级，并为更大范围的改革开放进行压力测试、形成示范经验。
其中，自贸港处于最高开放形态。可以理解为，自贸港即是升级版的自贸区，具备开放程度更高、地理范围更大、要素流动更加自由、政策和制度创新力度更大等特点。
具体到海南。2021年发布的《海南自由贸易港法》，是我国首部以国家名义制定的自由贸易港法，也是我国首次针对除港澳台之外的省级行政区划制定的专门立法，直接从制度层面赋予海南更大的改革自主权和法制保障，也就赋予海南大步改革的胆量和空间。
商务部研究院学术委员会委员、研究员白明告诉时代周报记者，过去数年，海南大力推动贸易投资自由化便利化，推动制定征税商品目录、禁止清单、对外开放口岸建设等一系列软硬件配套，“尤其是‘一负三正’‘两个15%’等税收优惠政策颇为超前，有效吸引外来企业落地，推动产业集聚”。
而在12月18日全岛封关后，海南对外开放程度有望再进一步，通过制度创新，为外向型制造、医疗健康、数字服务等产业创造更自由的流通环境，从结构上增强经济韧性。
概括而言，封关后，海南与境外国家和地区贸易往来过程中，享受“零关税”的进口商品目录大幅扩大，可进口货物类型更多，口岸通行方式更加便捷；海南与内地贸易往来过程中，对进入内地货物创新采取多种便捷通行举措。
比如封关后，“若货物在海南当地加工增值达30%，则可免关税销往内地”的措施，将显著降低相关外贸企业生产成本，有效吸引跨国贸易企业落地海南。
商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任张建平提到，前述措施叠加RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）“区域原产地累积规则”，即产品在15个成员国内的加工价值累计达到40%的，在整个RCEP流通皆为零关税。再加上海南“两个15%”的所得税政策，三者税收优惠叠加，海南的优势会逐步突出。
不过张建平也提到，海南现在的经济结构还比较初级，一、二、三产的比例大约为2:2:6。未来，海南通过发挥自贸港优势，经济结构或以“服务业占比约70%、第二产业占比20%~30%、农业比重大幅下降”的趋势发展。
从具体产业类型看。北京大学经济学院教授、国民经济研究中心主任苏剑认为，从自然环境和营商环境来看，海南在医疗和旅游方面空间颇大。从现有地理、产业基础来说，海南在货物方面不具备明显优势，不过随着中国经济的发展，未来中国产品科技含量会越来越高。
而这背后，都需要良好的教育、科技、金融等高端服务业的配合，或者说生产性服务业，以海南现有的政策和制度环境来看，上述高端服务业完全可以在当地建成。
举个例子，在自贸港建设的背景下，海南成为全国唯一允许境外机构独立开办大学的地区，当前已有两所境外高校在此独立办学。更开放的教育体系、更大的学术空间，为海南培养人才、赋能创新提供了更多可能性。
不过苏剑也强调，一个地区究竟应该发展怎样的产业结构，事先很难规划，因为市场在选择的过程中存在很多不确定性。他认为，政府作用应该放在推动打造市场化、法治化、国际化的营商环境，为企业发展提供奠基条件，吸引各种市场主体进入，让各种市场主体自己去寻找发展方向。
面向“全球南方”
海南对外开放，一个关键面向是东南亚地区。
“读懂中国”国际会议现场，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬指出，全球发展格局已经发生极大变化，由欧美为主导的全球化开始发生变化，部分发达国家正在去全球化和逆全球化，一种新的全球化——以全球南方城市为主的全球化正在蓬勃发展。
他认为，在此背景下，海南的开放将面临一个更广阔的空间，即面向以东盟为主的东南亚地区，抓住全球南方城市全球化蓬勃发展的机遇和进程。
这也是地理优势和政策环境共同塑造的结果。
从地图上看，海南作为中国南端海岛，其东面和南面与东南亚多个国家隔海相望，是中国沟通东南亚的“桥头堡”；随着海南自贸港建设持续推进，对于跨国贸易企业而言，就是营商环境好、税收少。
基于上述优势，近年海南积极吸引更多的国内外企业来海南设立总部或区域总部，推进打造“两个总部基地”，即：中国企业走向国际市场的总部基地，境外企业进入中国市场的总部基地。
如2023年海南省发的《支持“两个总部基地”建设的核心政策举措》政策，从税收优惠、资金支持、营商环境优化、行政审批流程简化等方面降低企业运营成本。且同时推进国际航线加密、法务区和产业园建设、招商引资工作联席会议机制打造、城市功能和空间布局优化等，为“两个基地”建设提供支撑和保障。
如何发挥政策红利，与会专家认为，需要制度化保障。进一步来说，政策往往是短期调节，而制度指向长期稳定的机制。现阶段中国经济的关键在于信心，包括消费者的信心、投资者的信心、企业家和市场主体的信心，而信心在一定程度上依赖制度的完善。
顾清扬解释，政策层面一定要重视预期管理，人和资源选择去一个国家、一个城市，是要考虑20年、30年、50年甚至是更长期的，如何使得预期是可预见的、稳定的？
“第一是法治，建立一个法治为基础的现代国家治理体系；第二个就是政府的治理能力；再就是综合性的教育、宜居、安全等。”
再把目光拉长，自贸港建设不仅是海南区域经济发展的重大契机。
张建平表示，中国今天取得的成就，都是在改革开放的条件下取得的，开放发展和创新发展相互促进，也是接下来摆脱中等收入陷阱、进入发达国家行列的必经之路。
在这个过程中，中国必然要推动更高水平的改革开放，要加快对标国际高标准的经贸规则。海南自贸港作为现阶段我国对外开放最高形态，将承担着我国改革开放先行试验区的定位和功能。
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